日本政府数据开放政策对我国的启示

发布时间: 2020-10-29

       政府数据开放是指政府将其持有的人口、交通、医疗、环境、教育等方面的数据通过数字化平台向社会公众免费开放的过程。政府数据开放政策能够为数据开放的实际推行提供规范和指南，在数据开放领域取得成绩的很多国家都注重从政策上推动国家的数据开放。与发达国家相比，我国在政府数据开放领域尚处于起步阶段，相关政策体系仍不完善，因此有必要对国外相关政策体系进行深入研究，以获得有益的借鉴和启示。

1 日本政府数据开放政策的发展概况

       日本政府数据开放较欧美发达国家起步较晚，但发展较快。2009年，日本国内就出现了开放政府的相关议题，并有过试运行的网站。但真正使日本开始重视政府数据开放的事件是发生在2011年的“3·11”东日本大地震。这次地震灾害使日本政府意识到开放数据在防灾减灾领域的积极作用，并成为日本启动政府数据开放的契机。

       2012年7月，日本高度信息通信技术社会发展战略本部（以下简称“IT综合战略本部”）发布《数字行政开放数据战略》，指出公共数据属于国民共有财产，国家应加强对政策体系的构建，以促进公共数据的利用，该战略文件拉开了日本政府构建数据开放政策体系的序幕。2013年6月，日本内阁发布《创造世界最先进的I T国家宣言》，其中提到应当推进面向社会公众的公共数据开放。2014年10月，日本政府数据开放门户网站data.go.jp正式运行。2016年5月，日本启动“开放数据2.0”计划，以实现能够解决实际问题的政府数据开放为目标，拓宽了政府数据开放的开放主体、开放对象和适用地区等，这标志着日本数据开放建设迈入新阶段。2016年12月，日本内阁发布《推进官民数据利用基本法》，从法律层面对政府数据开放工作进行统一规定和指导，这是日本首部专门针对数据利用的法律。2017年5月，日本IT综合战略本部及官民数据利用发展战略合作机关共同决定通过《开放数据基本指南》，依据日本的中央政府、地方政府，以及企业家在数据开放领域已有的尝试，归纳了开放数据建设的基本方针，成为日本政府数据开放的总指导文件。2019年12月，日本内阁会议决定通过《数字政府实施计划》，提出到2025年建立一个使国民能够充分享受信息技术便利的数字化社会，并将开放数据作为其中的重要一环加以强调。这标志着政府数据开放已成为日本向数字化社会转型的一大关键战略要素。

       万维网基金会于2013—2016年发布的4份《开放数据晴雨表》（Open Data Barometer）报告中，日本的全球排名从最初的第15名晋升到了第8名，在最新报告中仅次于韩国位列亚洲第二。此外，该基金会于2018年9月发布的《开放数据晴雨表倡导国版：从承诺到进展》报告（Open Data Barometer Leaders Edition:From Promise to Progress），将签署了《G20反腐败公开数据原则》的30个承诺国在开放数据方面的成绩分成了三个等级，日本与其他西方先进国家共同位列优秀级（champions)，足可见其开放数据政策是卓有成效的。

2 日本政府数据开放政策的特点

       2.1.1 政府数据开放的意义

       明确政府数据开放的意义，有助于减少政府数据开放实施过程中的阻力，提升社会机构及国民的认同度。在《开放数据基本指南》中，日本政府着重阐述了3项意义。

       (1）推进解决公共问题，刺激经济发展。日本政府期待公共数据能在社会中广泛得到利用，从而促进科技创新、改善公共服务效率，在充分适应时代价值观、技术变革及需求多样化的前提下，为日本的财政危机、少子老龄化等社会问题提供新的解决路径。同时政府还鼓励风险企业利用公共数据进行服务和产业的创新，改善员工工作效率，为全国经济发展添砖加瓦。

       (2）提高行政效率，帮助循证决策。日本中央和地方政府能够利用数据开放获取对自身有用的情报，并以此为依据更好、更快地进行政策及措施的规划与设计，提高行政效率。推行数据开放的人也同样能从数据开放中受益。

       (3）使行政更加公开、透明，增强民众对政府的信赖。通过公开政策拟定时所用的公共数据，使民众可以充分自由地对已发布的政策进行分析和判断，加强行政的公开透明性，巩固政府信用。

       2.1.2 政府数据开放的具体要求

       日本政府数据开放的具体要求主要包括开放范围、开放环境、开放形式、限定开放和有偿数据公开等方面。

       (1）政府数据开放的范围。在日本政府数据开放门户网站，开放数据集按其所涉领域被分为17类，分别是国民经济、司法安全、人口环境、交通运输、国土气象、教育文化、农林水产、住宅建设、行政和财政、社保卫生、劳动薪酬、信息科技、能源和水资源、采矿业、商业与服务业、国际类、其他类。网站支持的开放数据格式包括pdf、xls、csv、ppt等。与此同时，网站还根据数据发布机构对数据集进行归档，为数据添加tag以协助用户检索。截至2020年5月，该网站可获取的数据集共计26809个。

       基于公共数据属于国民共有财产这一共识，日本政府规定各府省厅以及其他行政单位应将所持有的数据全部作为开放数据提供给民众。在民众有需求的情况下，对于一些不便公开的数据（如涉及侵犯个人隐私、危害国家公共安全或者侵害个人利益的数据），也应将无法开放的原因向民众进行公开。

       (2）政府数据开放的环境。日本政府要求各府省厅所公开的数据要能够便于检索和利用。对于需求量高的数据，尽可能地提供汇总下载以及应用程序接口（API）支持。政府同时规定相关单位要将每份数据的类型、摘要等元数据以符合知识共享协议（Creative C o m m o n s,CC协议）的形式展示在数据开放的门户网站上，最大程度地消除其在传播及利用上的法律阻碍。

       (3）政府数据开放的形式。日本政府数据开放遵循机器可读原则，即所有开放数据都应该以机器可读的形式公开，以确保它们能在技术上得到最大程度的利用。日本参照开放数据五星标准来衡量开放形式的适用性，该标准将数据开放形式分为五个星级，星级越高，表示以该形式发布的数据越容易被利用。此外，在数据用语方面，日本政府建立了一套通用词汇系统，目的是把相似词、重复词，以及在不同领域拥有不同含义的词语进行概念上的统一，保证数据用语的一致性，从而解决机读上的困难。

       (4）不予公开数据的限定开放。根据《开放数据基本指南》第3条第5款规定，针对一些公开后可能会对社会安全造成消极影响的数据，从阶段性逐步推进政府数据开放的角度来看，可在对数据的利用者、利用目的及利用范围等作出一定限制的前提下对数据进行开放以扩展其适用范围。为此，政府应在公开前对其开放效果和风险进行一轮比较和商讨，若商讨的结论是可以实行限定开放，则需要公布其限定开放的原因和目的；若结论是无法开放，则应将无法开放的理由公之于众。

       (5）有偿数据公开。政府以开放数据的形式发布的数据是可供免费利用的，但这并不意味所有数据都能免费公开，仍有部分机构对部分数据采取了有偿公开的形式。为了使有偿公开的数据也能够像开放数据一样尽可能多地得到利用，《开放数据基本指南》第3条第6款规定，对于一些需要从数据利用者身上收取费用来维持平台系统运转的机构，以及其他一些有偿提供数据的机构，他们仍然应该从三方面降低费用：一是充分利用新兴技术，选择品优价廉的数据平台系统，降低自身运转成本；二是设法增加数据利用者，使人均负担金额减少；三是应当再次商讨确认目前的有偿公开方式是否适应社会经济发展，并实行改进。

       2.1.3 政府数据开放的法律保障

       政府数据开放涉及不同权利主体的众多法律权利，需要多领域的法律共同为其提供保障。

       (1）数据著作权的相关法律。日本2018年修订的《著作权法》第12条规定，数据库或数据集汇编过程凡含有选编、组合等创作性步骤的，属于著作权客体并受法律保护。该条款明确了数据受著作权保护的范围。各府省CIO联合会发布《关于促进府省开放数据二次利用的基本方案》对政府数据开放涉及著作权归属的问题进行了详细规定：政府在公开其自身拥有著作权的数据集时，应当以促进数据利用为优先目的，尽可能明确、统一地公布该类数据的利用条件；若数据集的著作权归第三方所有或著作权归属不明确时，应根据著作权法对其二次利用的范围实行限制，并公开限制原因。此外，纯事实及数值型数据不属于著作权的客体，不受著作权法保护，政府不得以侵犯著作权为理由拒绝公开此类数据。

       (2）行政信息公开的相关法律。《行政机关信息公开法》于1999年发布，2016年修订。该法规定公民享有请求公示权，能依法请求行政机关公开其所持有的政府文件，收到请求的行政机关有义务向请求者公开相应的政府文件。此外，该法还详细规定了请求公示的步骤、费用，行政机关的回复期限以及遇到不予公开文件时的处理办法等。

       (3）个人信息保护的相关法律。《行政机关所持个人信息保护法》于2003年发布，2019年修订。该法属于日本个人信息保护法律体系的其中一环，为政府数据开放中公民的个人信息安全提供了全面的法律保障。该法规定，行政机关只有在行使其合法职能的情形下才能够采集个人信息，并且只能用于特定的目的。该法同时还规定，持有公民个人信息的行政机关有义务确保信息的正确性与安全性，防止信息遭到损毁、泄露及内部不当利用。

       (4）数据利用的相关法律。《推进官民数据利用基本法》于2016年12月发布，是一部与政府数据开放直接相关的法律。该法不仅详细规定了日本中央政府、地方政府和其他社会组织在推进数据利用方面应尽的义务，还设立了官民数据利用发展战略合作机关，确保数据利用的相关措施能够切实有效地被执行。

       2.1.4 政府数据开放的推进措施

       (1）要求设立咨询窗口。为更好地把握开放数据利用者的需求，日本IT综合战略室要求为政府数据开放设立一个专门的综合咨询窗口，以供数据利用者进行相关问题的咨询和反馈。不仅如此，各府省厅亦设立了专门的开放数据咨询窗口，使数据利用者们能够就具体领域的数据有针对性地提出咨询。

       (2）鼓励地方政府和企业家参与。除中央政府所属机构外，日本还注重调动地方政府和其他社会力量共同参与数据开放。其中包括企业家、公益家和独立行政法人等。

       《推进官民数据利用基本法》同样鼓励企业家及独立行政法人参与到开放数据行动中，尤其是一些享受国家资助进行工作或研究的独立行政法人、高校等个人或组织，涉及电气、传媒、交通等公共事业领域的企业家等。日本政府希望这些社会力量能够以政策和民众的实际需求为依据，共同参与推进政府数据开放。

       2.2 政策的特点

       (1）政策体系完整。日本注重构建政策体系，中央和地方政府相互配合，发布的政策前后连贯、互相支撑，能够针对特定的目标形成一套完整而丰富的政策体系。如日本的个人信息保护政策体系包含《个人信息保护法》《行政机关所持个人信息保护法》《独立行政法人所持个人信息保护法》，以及各个地方政府出台的个人信息保护条例及相应的配套政策等。

       (2）政策针对性强。从对象上看，日本政府根据参与数据开放的不同对象发布不同政策，如对中央政府、地方政府和企业家分别进行了规定；从开放阶段上看，日本政府根据不同数据开放阶段发布不同政策，如数据的公开、流通和利用都有相应的政策规定。

       (3）相关法律修订及时。为了延长法律寿命，提升法律的适用性，日本重视对法律的修订，如《行政机关信息公开法》从2003年至今共经历了10次修订，《个人信息保护法》从2009年至今共经历了5次修订。日本政府通过频繁、同步地修订多部法律，为政府数据开放行动提供及时的法律保障。

3 日本政府数据开放政策的制定和实施机构

       为了保障政府数据开放的顺利开展，日本政府指定专门机构负责起草制定相关政策，并由内阁议会参与重要政策的发布、讨论和修订。日本负责制定和实施政府数据开放政策的具体机构主要有以下3种类型。

       3.1 IT综合战略本部

       日本政府根据《IT基本法》，于2001年1月在内阁设立了IT综合战略本部。在政府数据开放计划启动后，IT综合战略本部成为主导制定政府数据开放相关政策的机构，几乎所有的数据开放政策都经过该部门起草、制定和发布。此外，IT综合战略本部还设立了数字行政开放数据调查机关，专门负责开放数据调查事宜。

       3.2 IT综合战略室与政府CIO

       2000年，日本政府在内阁官房设立了IT综合战略室，作为IT综合战略本部的秘书处行使促进社会IT利用的职责。2013年6月，日本发布《创造世界最先进的IT国家宣言》，宣言正式确立了政府CIO制度。政府CIO制度创造了一个由CIO为领导，以CIO辅佐官以及一批专业工作人员为主要成员的政府组织。该组织的运作方式是由工作人员收集所需的信息资料提供给CIO,CIO根据信息资料作出决定和指示，再反过来交由工作人员实施。CIO辅佐官则作为中间管理层负责根据已有的信息资料向上为决策者提出建言，向下为实施者提供帮助。

       政府CIO不仅兼任IT综合战略室的室长，还参与IT综合战略本部的政策起草和制定，起到横向连接各府省厅的作用。作为日本IT政策的指挥官，政府CIO拥有依法对政府整体的IT政策以及数字行政方面的计划和立法进行综合调整的权力，也由此影响与政府数据开放相关的各种决策。在政府CIO的门户网站中，还有为政府数据开放专门开辟的网页，汇总了较为全面的与政府开放数据有关的法律政策及各种资料等。

       3.3 数字行政开放数据调查机关

       数字行政开放数据调查机关（以下简称“开放数据调查机关”）是IT综合战略本部的下设机构，由IT政策大臣所指定的各府省厅的行政人员和外部有识之士构成，其主要职责是对政府数据开放的发展方针和执行效果进行反思和检讨，并提出实施层面的修改意见。开放数据调查机关举行会议时的一个重要特点是“利用者参与”，即以平时利用过开放数据集的民间有识之士作为参会的主要成员，构筑起开发者与利用者沟通的桥梁，帮助政府更好地改善数据开放的发展方针和实施方式。

       开放数据调查机关参与了《数字行政开放数据战略》《为促进数字行政开放数据的发展方案》《关于促进府省开放数据二次利用的基本方案》等政策文件的调查、修订与反馈。除此之外，还设立了公开支援工作组、促进利用工作组、自治体普及工作组、数据工作组、规则普及工作组等若干个不同职责的工作组，针对政府开放数据的方方面面展开研讨和反思。随着日本政府开放数据政策体系的日趋成熟，政府工作重心也从数据开放向数字社会转移，开放数据调查机关于2016年4月因完成使命而终止工作。

4 日本政府数据开放政策的影响

       4.1 设立多级政府数据开放网站

       在对相关政策的大力推行下，日本政府数据开放取得了明显的成效。除国家级数据开放门户网站外，还产生了许多由地方政府主导设立的市町村级数据开放网站，如北海道小樽市数据开放网站、神奈川县箱根町数据开放网站等。截至2020年5月，日本共有市町村级数据开放网站439个，其中仅东京都内就有36个。

       与此同时，日本的各府省厅亦根据各自的管理领域设立了不少针对专门领域的数据开放网站，如国土交通省设立的公共设施信息开放网站、国土数据开放网站，文化厅设立的国家指定文化财产信息开放网站、国语政策信息开放网站，农林水产省设立的农林品种数据库、农业机械数据库，消防厅设立的地方防灾方案数据库等。截至2020年5月，这种专门领域的数据开放网站共有103个。

       此外，独立行政法人及其他民间团体亦响应政策号召设立了一些特色数据开放网站，如日本海洋研究开发机构设立的JAMSTEC Data Catalog，日本道路交通情报中心设立的JARTIC，日本防灾科技研究所设立的灾害纪念碑数字档案地图等。

       4.2 利用开放数据集解决公共问题

       日本推行政府数据开放政策的重要目的之一是帮助解决社会公共问题，因此相当注重对利用成果的分析。为此日本政府开展了“数据开放100”计划，随时面向全国募集利用开放数据集进行的实践及活动案例，经挑选、收集和整理后发布在政府CIO的门户网站上，并不定期进行更新。根据利用开放数据集解决公共问题的不同，可以将相关成果案例概括为以下4种类型。

       (1）防灾减灾。防范地震灾害是日本政府推行数据开放的契机，数据开放在防灾领域的实践令人瞩目。如会津若松市基于政府公开的消防水利位置信息推出了消防栓地图web应用，帮助消防员及普通市民在遭遇火情时可以迅速反应。

       (2）扶老助幼。少子老龄化是日本所面临的最严峻的社会问题之一，因此政府期望数据开放能在扶老助幼方面发挥积极效用。如横浜市金泽区于2013年推出的金泽育儿导航App能够以地图的形式为父母提供区内托儿所和医疗机构的信息。

       (3）产业创新。各类生产及服务行业与民众生活息息相关，在这一方面的利用成果不仅能服务普通民众，还能够帮助企业人士。如water-cell公司设计的agri-note应用通过整合农林水产省、农林水产消费安全中心发布的农药和肥料数据，帮助农业经营者更便捷地进行农业生产管理。

       (4）其他社会领域。在减少犯罪、医疗卫生及教育等方面，日本政府数据开放也获得了不少的利用成果。如名古屋大学情报学研究科的安田·远藤研究团队于2015年开发的名古屋健康路线App能够借助名古屋市交通局发布的数据为市民规划出最适合的运动路线；财团法人Cf K(Code for Kanazawa）开发的除尽垃圾App通过整合日本各个地方政府的垃圾分类回收信息帮助民众进行日常垃圾分类和处理。

5 日本政府数据开放政策对我国的启示

       5.1 完善政府数据开放政策体系

       推进政府数据开放事业需要相应的政策体系作为保障。日本政府数据开放的政策体系完善，拥有专门针对数据开放的国家法律和地方法规，通过各府省厅及地方政府的贯彻实行，有效推动了全国的政府数据开放进程，保障了民众获取公共数据的权利。我国在2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》中也明确提到要加快政府数据开放共享，将“形成公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政策体系”作为未来5～10年的目标。然而，从地方层面上看，目前仅有上海、哈尔滨、福州等少数城市发布了专门针对数据开放的地方政府规章或规范性文件；从中央层面上看，20 07年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》与政府信息公开相关，但并未提出政府数据开放的定义，故难以全面地指导和保障现今我国的政府数据开放事业。因此，我国应当及时制定政府数据开放各级政策，构建完善的政策体系，对数据开放的目的、原则、范围、形式、责任机构、战略规划和人才培养等方面作出详细规定，使政府数据开放有法可依，推进政府数据开放的总体进程。

       5.2 重视和加强社会力量的合作

       政府数据开放要重视和加强与社会力量的合作。一方面，要引导社会力量共同参与数据开放。日本注重官民协同参与，先后发布了《官民协同促进数据流通》《推进官民数据利用基本法》等政策，鼓励民间企业、科研机构等个人或组织积极提供所持有的数据，协同参与政府数据开放行动。我国国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中强调“通过政务数据公开共享，引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等主动采集并开放数据”，但并没有推出更加具体的政策对此进行详细指导。在后续的政策规划中要充分考虑调动社会力量，更快、更好地促进政府数据开放的发展。

       另一方面，要重视数据利用者的反馈。日本为此设立了专门的咨询窗口，无论中央或地方都安排有专业人员能够随时进行反馈意见的收集和整理。不仅如此，开放数据调查机关会议支持“利用者参与”的特点，也显示出日本对反馈意见的重视。政策措施的制定不可能一蹴而就，重视利用者的反馈可以更加直接地帮助政策制定者掌握反思和检讨的重点。

       5.3 采用多种方式促进数据利用

       政府数据开放的关键目的是让数据能够得到利用。在万维网基金会发布的《开放数据晴雨表》第四版中，日本政府数据开放的影响力和执行力得分远高于中国。日本不仅重视政策的准备，还十分注重政策推行及数据利用。与日本相比，我国在数据利用方面仍有较大进步空间。根据复旦大学DMG实验室发布的《中国地方政府数据开放报告》（2019年下半年版），尽管国内的各级政府数据开放平台已经超过100个，但总体的数据利用情况仍然堪忧，不仅被利用的数据集较少，各地平台上展示的利用成果还普遍存在数量少、类型单一、覆盖面小、质量不高、数据来源标注不清等问题。我国政府应加大对数据开放的宣传，举办开放数据创新利用竞赛，制定利用成果展示标准等，在推进政府数据开放的同时促进数据的流通和利用，使政策结出的硕果真正能够惠泽社会。

本文内容转载自：腾讯网  new.qq.com

原文作者：刘畅、刘璇 华中科技大学图书馆

原文地址：https://new.qq.com/rain/a/20201027A027V5

作者: 刘畅、刘璇 华中科技大学图书馆